第四章不败之地 (第10/13页)

果说高层（省、市）、中层（区、县）主要考虑“钱从哪儿来”和“钱往哪里去”那么，基层（乡、镇、村）就必须重点考虑“钱怎么用”和“钱怎么管”因为在这两个方面特别容易出问题。青羊区委副书记、常务副区长杨林兴给我讲过这件事。他说以前村上都是会计、出纳一肩挑，这就不大说得清楚。现在的办法是“村级财务街道代管制”也就是说，村里集体经济组织的收入，包括上级的拨款，都由街道代管，说白一点就是街道充当会计，村委会只是出纳，这就从制度上防止了腐败，也解决了“钱怎么用”和“钱怎么管”的问题。

    杨林兴是在谈城乡一体化的时候说起这件事的。这就引起了我的注意。因为我发现城乡一体化并不仅仅是一个发展的问题、经济的问题，或者“三农”的问题，其中也有政治的问题。比如青羊区的“村级财务街道代管制”原本是要解决城乡一体化过程中“钱怎么用”和“钱怎么管”的问题，却在不经意间设计出一个可以防止腐败的制度，这可真是妙不可言。

    实际上经济和政治总是难解难分，经济体制的改革必然会引起政治体制的改革。所以“成都方式”的三个方面和三个环节是融为一体的。那么，在基层民主政治建设方面，又有什么需要关注的问题呢？

    问题比较复杂的是“公推直选”

    我们知道，公推直选包括两个环节，即“公开推荐”和“直接选举”其中最重要也最容易引起争议的是“直接选举”其实，这是一个不完整的表述，完整的表述应该是“直接差额选举”显然，这里面又有两个环节，即“直接”与“差额”这也是这项改革的紧要之处。“差额”是没有问题的。在这项改革中，如果“选举而不差额”（等额选举），哪怕是“直接选举”也失去了改革的意义，违背了改革的初衷，而且还会有问题。什么问题呢？那就是“公开推荐大会”（我主张简称为“公推会”或命名为“推荐委员会”简称“推委会”）变成了实际上的选举机构。这就既违背了“党管干部”的原则，又违背了“党内民主”的原则。要知道，这个“公推会”既非上级党委，又有党外人士参与，岂能越俎代庖实质上指定书记？因此“公推会”（公开推荐大会）绝不能变成一个事实上的权力机关，即不能只产生一个正式候选人。这样一来，乡镇党委书记的选举就只能差额，不能等额了。所以“差额”无问题。

    有问题的是“直接选举”我们知道，民主有两种方式，即“直接民主”和“间接民主”直接民主只适宜于“小国寡民”的地区，大国就只能实行间接民主，这是屡试不爽的基本规律和基本原则。我国是一个大国，幅员辽阔，人口众多，因此我国在总体上只能实行间接民主制度，但不排除在乡镇这样的范围内试行直接民主。直接民主有什么好处呢？好处就在于能够让基层民众实实在在地参与到民主建设的进程中来，实实在在地感觉到自己是在“当家做主”从而获得一种“主人翁的感觉”也增加了一份责任感。另外，基层直接民主是“熟悉的人选择熟悉的人”、“熟悉的人监督熟悉的人”这就有可能比让不熟悉的人来选择和监督好。显然，这里的关键是范围的大小。比如村，就没有必要间接选举；区县和区县以上，就不能直接选举；乡镇，则不妨两制并存。

    新都区的做法就是“两制并存”即乡镇党委书记直接选举，正副乡镇长间接选举（乡镇党委向人大主席团依法推荐，人民代表大会选举），副书记（纪委书记）和委员或者间接选举（党员代表大会选举），或者直接选举（党员大会选举）。他们这样设计可能有两种原因，或者是想比较一下两种选举办法的优劣，或者是有些问题解决不了，只能如此。

    直接选举在法理上有问题，在实际中也有麻烦。熟悉的人选熟悉的人，有好处也有弊端。好处就是熟悉情况，弊端则很多，比如抹不开情面、搞宗族关系、拉帮结派、公报私仇，等等。不要过分夸大“熟人选熟人”的意义，也不要过分夸大“民选官”的意义。官选和民选究竟有多大区别？是不是所有的“官”都非得民选不可？对后一个问题，我的回答是否定的。事实上成都的改革也不是所有的干部都“民选”区（市）县下属局委办负责人就是“官选”只不过参加选择的人变多了，从常委会变成了全委会。被选择的人也变多了，由等额变成了差额。这就既合理，又合法，还有效。这种实事求是的态度值得肯定。

    实际上“官选官”未必就不好“民选官”也未必就好。应该承认，目前基层党员尤其是农村党员的素质还有待提高，他们未必就比区（市）县党委和组织部看得准，也未必就比“参加公开推荐大会的人”（我主张简称为“公推人”或命名为“推委会委员”简称“推委”）看得准。但是有选举权的是他们。这就完全有“选人不准”、“用人不当”的可能。

    所以，问题并不完全在于“谁选谁”更在于“怎么选”成都市在进行这项改革时显然考虑到了这一点，因此他们为乡镇党委书记和领导班子的产生设计了一整套程序，其中环节环环相扣，步步为营，可谓千方百计，慎之又慎。然而智者千虑，难免一失。比方说，《试行办法》规定，参选者报名的方式有三种：个人自荐、联名推荐和组织推荐。这在法理上没有问题，现实中也有意义，那就是如果个人自荐和联名推荐的人选不当或不理想，还可以通过组织推荐的办法来弥补。但这样一来就又产生了一个新的问题，那就是上级党委和组织部必须把握好分寸。如果把握不当，就会挫伤基层党员和群众参与民主建设的积极性，甚至导致改革试验实质性流产。管也不是，不管也不是，这就两难。

    其实任何方案都是双刃剑，有其利必有其弊。比如新任乡镇党委书记当选后，如果适逢乡镇党委或政府换届，就可以提出副书记（纪委书记）、委员和正副乡镇长的建议名单，由区（市）县委组织部进行民主推荐和组织考察，然后依法或依照党章选举产生。这在民间，被戏称为“组阁权”准确的说法是“提名权”、“推荐权”或“建议权”这样做的好处，是比较容易保证乡镇领导班子的安定团结，保证他们能够齐心协力带领群众谋发展、奔小康；弊端则是有可能拉帮结派，结党营私，把乡镇变成一个针插不进水泼不进的“小独立王国”

    总之，在成都市的“基层民主政治建设”中，意义最大的是公推直选，问题最复杂的也是公推直选，不可不小心谨慎。但我认为，这些问题都是前进中的问题，改革中的问题。改革有如逆水行舟，不进则退，因此只能坚持，不能退缩。要知道，有缺陷的前进仍然是前进，再完美的停滞也是倒退。

    除了上述疑